Corrupção, briga e cuspe: quebra de decoro e por que ela é quase lenda no Brasil

Em 30 anos de atuação parlamentar, apesar de um verdadeiro show de denúncias de esquemas de corrupção envolvendo deputados e senadores, apenas 27 políticos acabaram cassados por quebra de decoro. O número é inferior a 10% das 287 denúncias formais recebidas nas duas casas do Congresso. A reportagem teve acesso, via Lei de Acesso à Informação, a todas as denúncias de quebra de decoro enviadas à Câmara dos Deputados e ao Senado desde a redemocratização e atestou que a maior parte das condenações aplicadas pelos Conselhos de Ética não envolve a perda do mandato, resultando em impunidade ou repreensões sem grandes efeitos práticos.

O termo decoro passou a fazer parte do cotidiano político, em especial quando se considera escândalos como o Petrolão e o Mensalão ou episódios como  um ex-presidente da Câmara perder mandato poucos meses após conduzir sessão de processo de um impeachment presidencial. Apesar do termo ser recorrente em declarações dos mandatários, ao longo de três décadas, apenas 200 deputados federais e 93 senadores chegaram a ser formalmente denunciados e houve apenas 58 “condenações”. Diante dos números, é possível compreender um cenário que permite deputado trabalhar com tornozeleira eletrônica , senador  condenado por corrupção voltar ao Senado após entrar em regime aberto e trocas de xingamentos ou cusparadas em meio ao Plenário . 

O limite sobre o que um parlamentar pode ou não fazer no exercício legislativo está no Código de Ética e Decoro. Exigência do artigo 55 da Constituição Federal de 1988, não por acaso apelidada de “Cidadã”, o documento definiu que senadores, deputados e vereadores passassem a obedecer um rito mais ético, moral e de respeito ao decoro não apenas nas Casas em que atuam, mas na vida cotidiana durante o período em que exercem mandatos. As denúncias e julgamentos, porém, são avaliadas e conduzidas pela própria Casa.

Quem vigia os vigias?

A quebra de decoro é a única maneira legal de um parlamentar perder o seu cargo pela via política. Os limites impostos a um parlamentar no âmbito político só podem ser julgados por um tribunal do legislativo. Daí a criação do Conselho de Ética e Decoro, uma forma de sindicância para avaliar as denúncias contra deputados e senadores na Câmara e no Senado . A única outra forma de perda do mandato é por meio judiciário, quando a Justiça Eleitoral impede o prosseguimento do trabalho de um eleito por julgar ter havido irregularidades durante o período de eleições. Não por menos, cria-se na sociedade uma sensação de impunidade frente ao que poderia ser descrito como corporativismo parlamentar.

"As acusações, por diversas vezes, são minimizadas e adquirem um enquadramento que acaba protegido pela imunidade parlamentar", destaca a advogada membro do Instituto de Direito Político e Eleitoral (IDPE), Fátima Miranda. Ela acrescenta que a lógica é assegurada pelo sistema de separação em três poderes. "Esse tipo de comportamento vicioso não é exclusividade do legislativo, pelo contrário, acaba ocorrendo em todos os poderes, bem como em órgãos de classe, em que pessoas são julgadas por seus pares".

Presidente da Comissão de Estudos em Direito Político e Eleitoral do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP), Fernando Neisser destaca que, aos poucos, foi se permitindo que um poder colocasse freios e contrapesos em outro, mas defende que o ideal é que o legislativo siga sendo o responsável pela própria fiscalização de seus membros.

"Isso foi matizado com o tempo, criando essa noção de um poder fazendo certo controle sobre o outro, mas não um controle absoluto. Algumas questões são preservadas para que o próprio poder se fiscalize. Um magistrado pode mandar prender um parlamentar que cometeu um crime na esfera criminal; mas na questão política não seria correto", avalia. Grande escudo para que o corporativismo ganhe força no Congresso é a certeza de que qualquer ação contra um colega deputado pode resultar em vulnerabilidade quanto a seu próprio mandato. "O parlamento se une para proteger as prerrogativas parlamentares. A ideia da imunidade parlamentar com relação a opiniões expressas é algo muito sagrado para eles. Por mais bárbaras que sejam as coisas ditas por um mandatário, votar no sentido de uma punição para isso significa flexibilizar uma prerrogativa. E é claro que quem julga, pensa em si próprio", completa Neisser.

O julgamento pelo parlamento , entretanto, não descarta que o parlamentar seja julgado por crimes em outras esferas, como explica o mestre em Direito do Estado e professor de Direito Eleitoral da PUC-SP, Carlos Gonçalves Júnior. "O fato do legislador ser submetido ao julgamento de seus pares pela perda de mandato não inibe a possibilidade dele vir a ser processado civil e criminalmente. E nessas esferas, quem julga é o poder judiciário. Por se tratar de um parlamentar em mandato, o Supremo Tribunal Federal".

Outros tempos, outros valores

Antes da Constituição de 1988, era rara a punição por quebra de decoro. Apenas um deputado perdeu mandato em quatro décadas. E o motivo, controverso, se distancia das atuais denúncias de corrupção e flerta com a tradicional lógica da moral e bons costumes. O escândalo em questão veio à tona em 1946, quando o deputado federal pelo estado da Guanabara/Rio de Janeiro, então Distrito Federal, Edmundo Barreto Pinto estampou as páginas da Revista Cruzeiro para falar sobre política e o momento da Nação. A questão é que o fez apenas de smoking e cueca.

Chocado, o parlamento entendeu que as fotografias “polêmicas” seriam um desrespeito ao cargo ocupado pelo parlamentar. Três anos depois, em maio de 1949, Barreto Pinto, um dos fundadores do PTB, acabou submetido à votação secreta na casa e entrou para a história como o primeiro parlamentar cassado por quebra de decoro no País. Com a advento da ditadura militar, políticos perderam mandatos, mas por motivos outros. No regime democrático, apenas em 1991 um outro deputado perderia o cargo, dessa vez, Jabes Rabelo (PTB-RO), condenado por envolvimento com tráfico de drogas. 

De acordo com dados obtidos junto ao Congresso Nacional, entre 1989 e 2019, somando as duas casas, houve um total de 287 requerimentos de quebra de decoro recebidas, sendo 198 referentes a deputados federais e 89 a senadores. Como em uma mesma denúncia podem ser citados mais de um deputado ou senador, o número de denunciados é maior que o de denúncias: 200 na Câmara e 93 no Senado.

Na Câmara dos Deputados, os anos de 1994, 2005 e 2006 se destacam como os que mais tiveram denúncias. A explicação está no contexto político, já que se referem a ocasiões em que se apresentaram a CPI do Orçamento, o escândalo do Mensalão e a CPI dos Sanguessugas, respectivamente. "O aumento tem a ver com um certo despertar da opinião pública e dos próprios parlamentares para a utilidade da acusação no meio público. Descobriu-se que era possível explorar isso, havendo ou não motivo", avalia o pesquisador do IASP Fernando Neisser. A partir de então, parlamentares passaram a usar as (ameaças de) denúncias como atos políticos contra opositores.

"O país, de uma forma geral, vive nos últimos anos uma onda de 'denuncismo', que por vezes acaba incentivando a abertura de processos de natureza ética. O parlamento, a partir de 2005, teve consciência de seu poder investigativo e punitivo, o que, se de um lado, é positivo para separar os bons dos maus parlamentares; de outro, pode acarretar injustiças, diante de denúncias vazias, fundamentadas apenas em disputas políticas", destaca a advogada do IDPE Fátima Miranda.

O denunciante - seja ele um partido ou um parlamentar - aparece mais na mídia e, assim, passa a ser conhecido do público, o que, segundo Carlos Gonçalves Júnior, também explica o aumento de denúncias nos últimos anos. "Com o advento da publicidade dos conflitos políticos com a TV Câmara, TV Senado e TV Justiça, a própria classe política viu na função de ser fiscal da ética e moral um caminho populista. O denunciante, muitas vezes, acaba sendo visto como um paladino da justiça. Não deixa de ser um jogo político".

Mesmo com o joguete midiático, as condenações no Conselho de Ética e Decoro são baixas: 58. Perda de mandato no Plenário são 27, sendo 24 na Câmara e três no Senado.

Eduardo Cunha: único presidente da Câmara cassado por quebra de decoro

Tido como político de linha dura quando assumiu a presidência da Câmara dos Deputados em 2015, Eduardo Cunha (PMDB-RJ) entrou para a história não apenas por conduzir e permitir a abertura do impeachment de Dilma Rousseff no Congresso, mas também por ser o único a  perder o mandato por quebra de decoro com a instauração do processo enquanto ainda estava na cadeira principal da Mesa Diretora.

José Sarney, Renan Calheiros e Eunício de Oliveira chegaram a ser denunciados para o Conselho de Ética e Decoro do Senado durante suas gestões como presidentes da Casa, mas o processo parou ali. Denunciado na Operação Lava Jato por receber propina, Eduardo Cunha não resistiu à pressão da oposição, que via na sua cassação uma oportunidade de “vingança” por não colocar em votação os pedidos vindos do Planalto, na época ainda comandado por Dilma.

O nome de Cunha foi ligado à Operação Lava Jato pela primeira vez um mês após a eleição para presidente da Câmara. O peemedebista estava na chamada “lista de Janot” – referência ao então procurador-geral da República, Rodrigo Janot -, que trazia 54 políticos citados em delações envolvendo corrupção na Petrobras.

Segundo o lobista e ex-executivo da Toyo Setal Julio Camargo, Cunha teria recebido 5 milhões de dólares para ajudar na aquisição de navios-sonda pela Petrobras. A denúncia que o levou ao Conselho de Ética, entretanto, é de outubro de 2015. O político passou a ser investigado pelo Ministério Público da Suíça por não declarar quatro contas no banco Julius Baer, no país europeu. As movimentações chegavam a quase R$ 24 milhões.

Para evitar que a denúncia passasse pela Mesa Diretora antes de ir ao Conselho de Ética e Decoro, deputados da Rede Sustentabilidade e do PSOL encaminharam o requerimento via partidos. Assim, o texto chega diretamente ao presidente do Conselho. O principal argumento é de que Cunha tinha mentido na CPI da Petrobras em março de 2015, quando afirmou não possuir contas no exterior. A denúncia foi aceita em novembro pelo presidente do colegiado, deputado José Carlos Araújo (BA), à época parlamentar pelo PSD.

O fator impeachment

Por mais que já agisse em oposição ao governo de Dilma Rousseff, Eduardo Cunha só acatou o pedido de impeachment da presidente, apresentados pelos juristas Hélio Bicudo, Janaína Paschoal e Miguel Reale Júnior, depois que o Partido dos Trabalhadores se posicionou como favorável à cassação do parlamentar no Conselho de Ética. Mais do que “se vingar” do PT, Cunha tentava, assim, diminuir as notícias sobre ele e tentar fazer com que o foco da opinião pública se voltasse para a Presidente da República.

Escolhido como relator do processo no Conselho de Ética, o deputado federal Fausto Pinato (PRB-SP) deu parecer pela cassação do acusado, mas teve o relatório invalidado após ser afastado da relatoria por entendimento do vice-presidente da Câmara, Waldir Maranhão (PP-MA) – aliado de Cunha – de que ele era filiado a um partido que apoiou a eleição à presidência da Câmara do acusado e, portanto, era suspeito.

O novo relator, Marcos Rogério (PDT-RO), deu o mesmo parecer de Pinato, entendendo que o presidente da Câmara quebrou o decoro ao mentir na CPI da Petrobras. Até o dia 14 de junho de 2016, 10 dos 21 deputados já tinham votado contra o relatório. Restava a Eduardo Cunha, já afastado das funções por ordem do STF um mês antes, apenas mais um voto para se livrar do processo de perda do cargo. Todas as atenções se voltaram a Tia Eron (PRB-BA), deputada em primeiro mandato, cujo voto foi decisivo, já que a minerva seria dada pelo presidente da comissão, José Carlos Araújo, declaradamente a favor da cassação. Com o argumento de que não poderia “desconstruir o óbvio”, Tia Eron votou a favor do relatório, abrindo espaço para a condenação.

Desfecho histórico

Quando foi condenado, Eduardo Cunha já estava literalmente longe do Congresso por determinação do Supremo Tribunal Federal desde maio do mesmo ano. Os 10 ministros da Corte acompanharam a decisão liminar do ministro Teori Zavascki, relator do pedido de afastamento, que entendeu que a permanência do parlamentar na presidência da Câmara representava "risco para as investigações penais" e que "conspirava contra a própria dignidade da instituição por ele liderada”. O peemedebista foi impedido de continuar no cargo e também de frequentar o Congresso e, assim, não conseguiu interferir no andamento do processo na CCJ, onde poderia recorrer da condenação, ou reverter o envio do caso ao plenário.

Em 12 de setembro de 2016, já sob a condução do novo presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ) e apesar das manobras de seus apoiadores - sobretudo do deputado Carlos Marun (PMDB-MS), a votação histórica foi concretizada. A primeira cassação de um ex-presidente da Câmara desde a redemocratização foi definida após uma derrota acachapante: 450 votos a 10.

Questionado e atrasado 13 anos, Código de Ética da Câmara foi instaurado por Aécio Neves

A Constituição de 1989 trouxe como exigência ao Congresso Nacional a instauração de um Código de Ética e Conduta aos parlamentares acompanhado de um Conselho de Ética e Decoro nas duas casas do legislativo. O Senado ganhou seu conselho em 1995. A Câmara, porém, demorou 13 anos para cumprir o ato constitucional. Somente em 2002, sob a presidência de Aécio Neves (PSDB-MG), os deputados passaram a responder por normas e serem julgados pelos seus atos não apenas como políticos, mas também como cidadãos.

Antes disso, um deputado podia ser denunciado por um ato que não se enquadrasse na conduta cidadã como ofensa moral, ação ilícita ou agressão física, mas o encaminhamento era feito à Mesa Diretora, sem avaliação de qualquer conselho, um incentivo à diminuição de transparência e justiça. A Casa chegou a ter seu primeiro Código em 1992, mas por falta de acordo e pedidos excessivos de alterações, o documento final se arrastou por quatro presidências.

Coube a Aécio Neves colocar as regras de moral e ética parlamentar em vigor. "Após ter sua feição mais harmonizada aos anseios populares, o projeto finalmente torna-se realidade. O Código (...) inicia nova fase da instituição e abre espaço para novo tipo de diálogo entre Parlamento e cidadão", escreveu Aécio Neves na apresentação do Código de Ética. 

Já à época, inclusive, o político mencionava a má imagem do Parlamento e associava o fato ao trabalho da imprensa. "Na maioria das vezes, a imagem negativa do Congresso é atribuída à influência da imprensa, que, ao concentrar-se no plenário vazio, nutre no público expectativas irreais ou distorcidas com respeito ao trabalho parlamentar. (...) Outras vezes, contudo, a imagem negativa do Congresso junto à população decorre do suposto trabalho em causa própria dos parlamentares e do não-cumprimento de suas obrigações como representantes do povo".

O ex-presidente da Câmara e ex-senador tucano, “pai” do Código de Ética,  recebeu denúncias de quebra de decoro em 2017 por recebimento ilegal de valores da JBS. Atualmente, exerce o cargo de deputado federal, venceu disputa interna do Conselho de Ética de seu próprio partido, PSDB, que cogitou expulsá-lo e responde por nove processos no STF e justiças comuns do Distrito Federal, Minas Gerais e São Paulo por corrupção passiva e ativa, lavagem de dinheiro, participação em organização criminosa e falsidade ideológica.

Bolsonaro, o condenado por um "Zé Mané"

Foram 29 anos na Câmara dos Deputados até se tornar Presidente da República. Um dos políticos a permanecer mais tempo no Congresso,  Jair Bolsonaro também é o deputado federal mais vezes denunciado ao Conselho de Ética e Decoro (COETICA). Seis, no total. Entre registros de racismo, exaltação a torturadores e discriminação de gênero, a única punição foi por ofensa moral a um assessor parlamentar.

Chamado de “Zé Mané” durante pronunciamento no Plenário, Isaac Sidney Menezes Ferreira, do gabinete do então ministro da Defesa Geraldo Quintão, enviou denúncia à Câmara dos Deputados pedindo a perda de mandato do parlamentar, em dia 25 de junho de 2001. A ofensa se deu em meio à discussão de projeto de lei de Quintão que afetava as Forças Armadas.

"Dando continuidade a essa nefasta, maldita proposta de nova lei de remuneração dos militares que está para chegar a esta Casa, ler um documento do Ministério da Defesa, ou melhor, do 'ministério do ataque', uma vez que é um ministério que vem atacando os militares, é o ministério da crocodilagem, da vagabundagem, porque não se preocupam com as respostas que dão aos parlamentares. Tenho um documento assinado por um assessor parlamentar, um tal de Isaac Sidney M. Ferreira, um 'Zé Mané', que assinou uma resposta hipócrita, que nem um cabo assinaria. A culpa, entretanto, é do doutor Geraldo Quintão, um ministro servil, um advogado de porta de delegacia, que foi alçado à condição de ministro da Defesa sem saber se a continência é com a mão esquerda ou com a mão direita".

A Mesa Diretora só aceitou a denúncia quase um ano depois, em maio de 2002, e Bolsonaro acabou condenado a uma censura escrita, a mais leve das penas, que pode ir de uma repreensão verbal, escrita, suspensão temporária de mandato e até a perda do cargo.

Parceiros desde sempre, Onyx Lorenzoni já salvou Bolsonaro de cassação

Atual ministro da Casa Civil do governo Bolsonaro, Onyx Lorenzoni já foi o principal responsável por "salvar" o hoje Presidente da República de uma cassação . Então deputado federal e membro do Conselho de Ética e Decoro da Câmara dos Deputados em 2011, o político gaúcho foi relator de um processo movido pelo PSOL que acusava Jair Bolsonaro de atos incompatíveis com o exercício de parlamentar ao cometer racismo contra a cantora Preta Gil e ofensa moral à senadora Marinor Brito (PSOL-PA). O relator anterior, Sérgio Brito (PDT-BA), defendeu a condenação, mas o parecer final, de Lorenzoni, convenceu o colegiado a absolver o então deputado federal pelo Partido Progressista (PP).

O processo disciplinar enviado ao Conselho de Ética e Decoro (COETICA) em 18 de maio de 2011 se referia a três ocasiões distintas envolvendo Bolsonaro. A primeira acusação era de que o parlamentar teria chamado a então senadora Marinor Brito de "heterofóbica" por, segundo ele, "não poder ver um homem hétero na sua frente" e que "deu azar, porque ele é casado e ela não lhe interessa".

A segunda acusação é de que Bolsonaro distribuiu panfletos com afirmações difamatórias contra expoentes da causa LGBT. Por fim, o então deputado federal respondeu à cantora Preta Gil, em um programa de televisão, sobre a hipótese de seus filhos casarem com uma mulher negra, sobre a qual declarou: “eu não vou discutir promiscuidade com quem quer que seja. Eu não corro esse risco. Meus filhos foram muito bem educados e não viveram em ambientes de promiscuidade como, lamentavelmente, é o seu”.

Designado como relator do processo, Sérgio Brito entendeu que Bolsonaro feriu os preceitos de ética e decoro e, portanto, era apta a reclamação do PSOL, porém os atos cometidos não careciam de justa causa e, portanto, deveriam ser avaliados em votação do Conselho, sem punição direta ao deputado. No dia 29 de junho de 2011, o COETICA se reuniu para votar o parecer e rejeitou o texto. Com o entendimento, um novo relator foi designado para o caso: Onyx Lorenzoni (DEM-RS) - mais próximo do denunciado desde 2003, quando ambos fizeram forte oposição ao Estatuto do Desarmamento.

Diferente de Brito, Lorenzoni entendeu que as ações de Bolsonaro estavam asseguradas pelo Artigo 53 da Constituição Federal, que diz que "deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos". No parecer do então deputado pelo DEM, Bolsonaro só poderia ser condenado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) para o Conselho não ferir a Carta Magna.

Defendeu Lorenzoni ainda, que "muito embora fortes, contundentes e polêmicas, as opiniões expressas por Jair Bolsonaro, referentes a determinadas questões, encontram respaldo e ressonância em seguimentos expressivos da sociedade brasileira". O parecer acabou aprovado em 13 de julho do mesmo ano e o caso, arquivado.

Fora das prioridades, Senado segue sem Conselho de Ética em 2019

Responsável por receber e avaliar as denúncias sobre as condutas dos senadores, o Conselho de Ética e Decoro ainda não foi instaurado na atual legislatura. Responsável por acatar os nomes indicados pelos líderes para compor o órgão de sindicância, o presidente do Senado , Davi Alcolumbre , ainda não incluiu na agenda quando pretende cumprir com uma das obrigações da presidência.

O Código de Ética e Decoro do Senado assegura que qualquer denúncia contra os parlamentares, seja ela vinda de senadores, partidos políticos ou cidadãos, sejam encaminhadas diretamente ao Conselho de Ética e Decoro. Sem a instauração do mesmo, porém, qualquer requerimento é levado à Mesa Diretora, presidida pelo próprio Alcolumbre.

No Senado , o Conselho é formado por 15 senadores indicados pelos líderes dos partidos, na medida das vagas que couberem à respectiva sigla. Dois serão eleitos como presidente e vice-presidente. Todas as indicações precisam passar pelo aval do presidente da Casa, que tem autonomia de cobrar aos líderes as indicações no prazo determinado pela agenda.

Em julho, pouco antes do recesso, o  presidente do Senado afirmou que ainda aguardava a indicação dos líderes para definir o Conselho. Com a retomada dos trabalhos, todavia, a agenda segue sem qualquer menção ao órgão.

Para advogada membro do Instituto de Direito Político e Eleitoral (IDPE), Fátima Miranda, o atraso na instauração do Conselho de Ética traz malefícios ao Senado. “Primeiro tem a ideia de impunidade que transmite à sociedade; segundo, o parlamento se furta de uma de suas missões institucionais; e, terceiro, o Senado deixa de apreciar as diversas denúncias que já foram protocoladas na Casa e que estão no aguardo da implantação do Conselho de Ética”.

Por mais que o presidente do Senado tenha o poder total sobre a agenda, o atraso na instauração do Conselho de Ética fere o Regimento Interno, que exige a providência, durante os meses de fevereiro e março da primeira e da terceira sessões legislativas de cada legislatura, a eleição dos membros do Conselho.

Membro fundador da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP), Carlos Gonçalves Júnior entende que cabe um mandado de segurança contra Alcolumbre por omissão. “Como já estamos em agosto e o Regimento Interno prevê como obrigação da Mesa Diretora a eleição dos membros do Conselho de Ética, cabe um mandado de segurança coletivo pedindo para o Supremo Tribunal Federal determinar que o presidente o faça em prazo determinado”.

A reportagem entrou em contato com a presidência do Senado perguntando sobre a previsão para instauração do Conselho , mas não obteve resposta.