Desde o início de seu terceiro mandato, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), editou 150 medidas provisórias. Dessas, apenas 29 foram convertidas em leis, o que equivale a 19,3% de efetividade dos atos assinados pelo petista. Esse índice representa a menor taxa de conversão entre os presidentes que ocuparam o Palácio do Planalto nos últimos 22 anos, se considerados apenas os dois primeiros anos dos mandatos.
Do total de medidas editadas, 99 perderam a vigência sem aprovação, das quais 10 foram revogadas após expirarem e outras sete foram revogadas dentro do período vigente, totalizando 17 atos que deixaram de produzir efeitos antes de completar seu ciclo legislativo. Além disso, outras 15 ainda estão em tramitação.
Em termos de comparação, o ex-presidente Jair Bolsonaro editou 284 medidas provisórias ao longo de seu governo e teve 163 convertidas em lei, o que representa mais de 57% de efetividade. Só nos dois primeiros anos da gestão Bolsonaro, a taxa de conversão foi de 47%, mais que o triplo do desempenho de Lula no mesmo período, cuja porcentagem ficou em 14%.
Levando em consideração a conversão de medidas provisórias nos dois primeiros anos dos presidentes anteriores, incluindo Bolsonaro, Dilma Rousseff, Michel Temer e os dois primeiros mandatos de Lula, a média histórica gira em torno de 72,5%. Ou seja, o índice atual está abaixo do usualmente registrado, o que sinaliza uma dificuldade política do governo em articular sua base no Congresso Nacional e garantir a tramitação e aprovação desses atos normativos.
“Os dados são reflexo dessa baixa eficácia do governo, que não tem uma base sólida no Congresso Nacional. Exemplo disso são partidos como o União Brasil e PP, que têm quatro ministérios somados, mas se juntam para derrubar medidas propostas pelo Executivo”, avaliou o cientista político André César. “Esses números, que estão às claras, mostram essa dificuldade”, completou.
Esse cenário pode comprometer a capacidade do Executivo de implementar medidas com rapidez, considerando que a medida provisória é um dos principais instrumentos legais de ação imediata do governo federal. Para André César, essa baixa taxa de conversão também evidencia um ambiente legislativo mais fragmentado e menos disposto a validar decisões unilaterais do Executivo.
“Hoje nós temos, na verdade, uma baixa capacidade do governo de trabalhar os problemas. Então, aí é que mora o perigo. É um governo fraco, que não tem uma base mínima e sólida no Congresso e, por isso, fica difícil emplacar essas medidas. Fica difícil tratar questões do dia a dia”, acrescentou o cientista político.
“E não importam os temas, o governo vai enfrentar problema, vai enfrentar obstáculos, e para onde nós vamos? Essa eu acho que é a questão mais importante”, apontou.
O que é uma medida provisória
Em um país do tamanho e complexidade do Brasil, com constantes demandas sociais, econômicas e políticas, o governo federal nem sempre pode aguardar o tempo usual do processo legislativo para implementar medidas que exigem resposta imediata. Para essas situações, a legislação brasileira prevê instrumentos que permitem ao Executivo agir com rapidez, sem abrir mão da supervisão do Congresso Nacional.
Um desses instrumentos é a medida provisória, a famosa MP. Editada exclusivamente pelo Presidente da República em casos de relevância e urgência, a norma tem força de lei a partir de sua publicação no Diário Oficial da União (DOU), mas precisa ser aprovada pelo Congresso Nacional para se tornar permanente. Trata-se de uma ferramenta central na dinâmica entre os Poderes, frequentemente utilizada para decisões que exigem ação imediata do governo federal.
A MP tem validade inicial de 60 dias, com possibilidade de prorrogação automática por mais 60 dias, totalizando até 120 dias de vigência. Se não for aprovada ou rejeitada pelo Congresso Nacional dentro desse prazo, a MP perde sua eficácia e deixa de produzir efeitos. Nesse caso, o parlamento pode editar um decreto legislativo para regulamentar os efeitos jurídicos gerados durante o período em que a medida esteve em vigor.
Como funciona a tramitação
A tramitação de uma MP obedece a uma estrutura bem definida, prevista no artigo 62 da Constituição Federal. Depois da publicação, o Congresso tem 60 dias para analisar o conteúdo, prorrogáveis por mais 60. Se não houver votação em até 45 dias, a medida tranca a pauta da Casa legislativa em que estiver tramitando, ou seja, impede que outros projetos de lei ordinária sejam analisados pelo plenário até que a MP seja apreciada.
No entanto, propostas como emendas constitucionais, projetos de lei complementar, projetos de decreto legislativo e resoluções continuam podendo ser analisados, mesmo após o trancamento da pauta. Essa regra foi criada para garantir que o Congresso dê prioridade à análise das MPs, respeitando o princípio de urgência que justifica a existência da medida provisória, já que elas têm efeito imediato e grande impacto legislativo.
Dessa forma, para evitar que o andamento da Casa Legislativa seja paralisado, os parlamentares devem votar a MP dentro dos 45 dias ou o presidente da Câmara ou do Senado deve autorizar a instalação de Comissão Mista destinada a analisar o mérito da medida e propor um parecer.
A criação dessa Comissão, inclusive, é considerado o primeiro passo na análise da MP. O colegiado é composto por 12 deputados e 12 senadores que avaliam se os requisitos constitucionais — urgência e relevância — estão de fato presentes, além de debater o mérito e os impactos financeiros da proposta. Para conduzir os trabalhos, são escolhidos um presidente e um vice-presidente, sendo obrigatoriamente de Casas Legislativas diferentes, ou seja, um da Câmara dos Deputados e outro do Senado.
Também são nomeados dois relatores para a Comissão Mista: o relator, responsável por elaborar o parecer sobre a medida provisória, e o relator-revisor, que atua na Casa legislativa diferente daquela do relator e tem a função de revisar o relatório apresentado. Após essa análise, o colegiado pode recomendar a aprovação integral do texto, a sua modificação — nesse caso, a MP passa a tramitar como um Projeto de Lei de Conversão (PLV) — ou a rejeição da proposta.
Aprovado o parecer da Comissão, o texto segue para votação nos plenários da Câmara e do Senado. Se as duas Casas aprovarem sem mudanças, a MP é promulgada e vira lei sem passar pela sanção presidencial. Por outro lado, quando uma medida provisória é rejeitada, perde a eficácia ou é aprovada na forma de PLV, cabe ao Congresso Nacional editar um decreto legislativo para definir como ficarão os efeitos jurídicos gerados enquanto a MP esteve em vigor.
Se esse decreto não for editado em até 60 dias, as relações jurídicas criadas durante o período de validade da medida permanecem válidas, mesmo com a perda de eficácia do texto. no caso da MP aprovada com modificações e transformada em um PLV, ela continua valendo integralmente até que o presidente da República sancione ou vete o projeto. Em caso de veto, o Congresso ainda pode derrubá-lo em nova votação. Isso garante continuidade jurídica durante a tramitação final da proposta.
Quando uma MP pode ser aplicada
As medidas provisórias são um dos instrumentos mais poderosos à disposição do presidente da República. Uma MP pode alterar regras, criar obrigações ou modificar dispositivos legais em vigor. Entretanto, sua adoção não pode ser para qualquer tema.
A Constituição Federal determina critérios claros e limitações expressas para que esse recurso seja utilizado de forma legítima e excepcional. É vedada, por exemplo, sua edição sobre assuntos como direito penal, direito processual penal e civil; nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais; organização do Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública; bem como matérias orçamentárias específicas, como o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias (LDO). Também não é possível editar uma nova MP na mesma sessão legislativa sobre tema que já tenha sido rejeitado ou que tenha perdido validade por decurso de prazo.
Pelo texto constitucional, uma medida provisória só pode ser editada quando estiverem presentes, ao mesmo tempo, os requisitos de relevância e urgência. Isso porque é uma ferramenta voltada a situações que demandam resposta rápida do Executivo federal e que têm impacto direto e significativo na vida da população ou no funcionamento do Estado. Casos de calamidade pública, crises econômicas, decisões orçamentárias urgentes ou regulamentações inadiáveis são exemplos em que o uso desse instrumento pode ser considerado legítimo.
Na prática, as MPs são ferramentas fundamentais para o governo agir com agilidade diante de crises ou necessidades urgentes, como ocorreu, por exemplo, durante a pandemia de Covid-19. Por outro lado, o presidente da República precisa justificar adequadamente sua decisão e submeter o texto ao Congresso Nacional.
Críticas
Por reunir poder normativo com tramitação ágil, as medidas provisórias são frequentemente alvo de críticas quando utilizadas de forma excessiva ou com pouca justificativa. A adoção de uma MP gera desconforto, principalmente, por se tratar de uma decisão inicialmente unilateral com efeito imediato.
Nesse sentido, uma MP pode ser comparada, em certa ponto, a uma decisão monocrática no Judiciário. Ambas têm caráter unilateral, efeitos imediatos e natureza provisória. Assim como, por exemplo, um ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) pode tomar decisões urgentes sem ouvir o colegiado, o presidente da República pode editar uma medida provisória sem consultar o Congresso Nacional, desde que justifique a relevância e urgência.
A diferença está no campo de atuação — uma no Legislativo, outra no Judiciário —, mas o princípio é semelhante, já que visam garantir uma resposta rápida a uma demanda emergencial, ainda que sujeita à posterior validação do conjunto dos parlamentares ou ministros.
Outro ponto que gera debate é o fato das MPs serem mais frequentemente usadas para tratar de matérias econômicas, fiscais e administrativas. Entre os assuntos mais recorrentes estão ajustes orçamentários e tributários, como a alteração de alíquotas de impostos, criação ou extinção de benefícios fiscais, abertura de créditos extraordinários e mudanças nas regras de arrecadação.
Além disso, MPs são frequentemente editadas para reorganizar a estrutura administrativa do governo federal, com a criação, extinção ou fusão de ministérios, secretarias e órgãos públicos. Setores como energia, transportes, comunicações e petróleo também têm sido regulados por meio desse instrumento. Em áreas como segurança pública e legislação trabalhista, as MPs já promoveram alterações no Código de Trânsito Brasileiro, ajustes na CLT e ações voltadas ao enfrentamento da violência.
As medidas provisórias também foram decisivas em momentos de crise, como durante a pandemia da Covid-19, quando possibilitaram ações emergenciais, entre elas, o auxílio financeiro emergencial à população, a suspensão de contratos de trabalho e a implementação de medidas sanitárias. No caso das enchentes do Rio Grande do Sul, o governo também adotou o instrumento para conceder crédito à população afetada.
Por essa amplitude de temas que podem ser atingidos por esse tipo de ato normativo, o uso recorrente e, por vezes, controverso desse instrumento tem sido alvo de debates no Congresso Nacional e na sociedade civil, especialmente quando utilizado como atalho para legislar sobre temas complexos ou polêmicos.
Diferença entre MP e decreto presidencial
Nas últimas semanas, um decreto presidencial reacendeu o debate sobre os instrumentos normativos à disposição do Poder Executivo. Assinado pelo presidente Lula, o Decreto 12.466, de 22 de maio de 2025, alterou as regras de cobrança do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), promovendo aumento nas alíquotas aplicadas a algumas operações.
Apesar de ter entrado em vigor imediatamente, o decreto não passou pelo crivo do Congresso Nacional, o que gerou questionamentos sobre a diferença entre esse tipo de instrumento e uma medida provisória. Ambos são editados pelo presidente da República, têm efeitos imediatos e impactam diretamente políticas públicas e a vida dos cidadãos. Mas suas finalidades, escopo jurídico e exigências formais são diferentes.
Assim como a medida provisória (MP), o decreto presidencial é publicado no Diário Oficial da União e começa a produzir efeitos desde o momento de sua edição. Essa característica os aproxima como mecanismos de ação rápida. No entanto, o decreto não cria normas novas, ele apenas regulamenta leis já existentes, organizando a forma como elas serão executadas. Já a MP tem força de lei e pode criar, alterar ou extinguir regras no ordenamento jurídico, ainda que de forma temporária e sujeita à aprovação do Congresso.
A Constituição Federal, no artigo 84, prevê o uso do decreto para disciplinar matérias administrativas, detalhar políticas públicas e organizar órgãos do governo. Por não inovar no ordenamento jurídico, o decreto não depende de aprovação legislativa, sendo um ato unilateral do Executivo. Ele permanece válido até que seja revogado, declarado inconstitucional ou substituído por norma de maior hierarquia.
No caso do IOF, o uso do decreto está respaldado pela legislação. A própria lei que instituiu o imposto — a Lei nº 5.143/1966 — autoriza o presidente da República a ajustar suas alíquotas, respeitados os limites fixados pelo Congresso. Além disso, o artigo 65 do Código Tributário Nacional confere ao Executivo a prerrogativa de modificar a alíquota do IOF para atender aos objetivos da política monetária. Ou seja, como o tributo em questão tem natureza regulatória, o governo pode alterá-lo por decreto, desde que não haja desvio de finalidade.
Já a medida provisória é um instrumento com outro perfil. Trata-se de um ato com força de lei, reservado a situações de urgência e relevância, por meio do qual o presidente pode legislar temporariamente em temas que, normalmente, exigiriam a tramitação de um projeto de lei. A MP não depende de uma lei anterior para existir e pode inovar no ordenamento jurídico. Seus efeitos são imediatos, mas sua validade é limitada e está sujeita à aprovação da Câmara e do Senado.
No caso do IOF, inicialmente não foi necessário recorrer a uma MP porque a legislação vigente já conferia ao Executivo a margem necessária para atuar por decreto. No entanto, a forte reação do Congresso Nacional, que enxergou um possível uso indevido do imposto como mecanismo de arrecadação, levou o governo a recuar e revogar partes do decreto.
Como alternativa, foi editada a Medida Provisória nº 1.303/2025, com uma proposta mais ampla de reestruturação na tributação de ativos financeiros. A MP prevê, por exemplo, a incidência de Imposto de Renda sobre novas emissões de títulos hoje isentos, como LCI, LCA, CRI, CRA e debêntures incentivadas. Além disso, unifica a alíquota do IR sobre investimentos já tributados em 17,5%, estende a tributação a criptoativos e aplica a elevação da carga fiscal sobre as chamadas "bets", as casas de apostas esportivas.
A MP também trata de alterações na Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) paga por instituições financeiras, além de incluir medidas sobre compensações tributárias indevidas e ajustes em programas de gasto público, como a inserção do Pé-de-Meia no piso constitucional da educação e o limite máximo de 30 dias para o auxílio-doença sem perícia médica.
Nesse contexto, a diferença de alcance entre os instrumentos explica a mudança de estratégia do governo. Como a nova proposta envolve matéria que exige criação ou alteração de lei e não pode ser regulada apenas por decreto, o caminho constitucionalmente adequado foi o da medida provisória.
Na prática, a escolha entre um decreto e uma MP depende do tipo de norma que se pretende editar. Se o objetivo é apenas regulamentar uma lei existente, o decreto é suficiente. Mas se for necessário criar novas obrigações, alterar tributos ou impactar regras legais em vigor, a medida provisória é o instrumento correto, desde que respeitados os critérios constitucionais e que o Congresso Nacional seja envolvido no processo.
Relembre algumas medidas provisórias
MP da Segurança no STF - A medida provisória 1297/2025 abre um crédito extraordinário (valor extra para gastos urgentes) de R$ 27.441.492,00 para o Supremo Tribunal Federal (STF). O objetivo é usar esse dinheiro para reforçar a segurança do STF, modernizando equipamentos, melhorando a infraestrutura e contratando mais profissionais de segurança. A medida está em deliberação na Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional.
MP do Imposto de Renda - A medida provisória 1294/2025 visa alterar os valores da tabela mensal do Imposto de Renda para Pessoas Físicas. O objetivo é aumentar o valor da renda isenta de imposto, elevando o limite da primeira faixa da tabela, onde a alíquota (percentual que define o valor do imposto) é zero, para quem recebe até dois salários mínimos. A matéria está sendo analisada por Comissão Especial.
MP do Crédito Consignado - A medida provisória 1292/2025 visa modernizar a Lei que regula o crédito consignado, permitindo que essas operações sejam feitas por meio de sistemas ou plataformas digitais. O objetivo é tornar o processo mais eficiente, seguro e acessível, alinhando-se à transformação digital e facilitando o acesso ao crédito para trabalhadores formais, incluindo domésticos e rurais, além de diretores não empregados com direito ao FGTS. Além disso, permite que motoristas de aplicativos peguem empréstimos por meio de plataformas digitais com descontos feitos no valor a ser recebido dos aplicativos de transporte de passageiros. A matéria foi aprovada por Comissão Especial na Câmara e aguarda deliberação nos plenários da Câmara e do Senado.
MP dos Impostos - A medida provisória 1303/2025 trata da tributação de investimentos financeiros e de ativos virtuais (representações digitais de valores, como criptomoedas) no Brasil. Ela também altera algumas leis tributárias, como as que tratam do Imposto de Renda e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Segundo o governo, a medida visa modernizar a tributação sobre investimentos financeiros e ativos virtuais, adaptando as regras para acompanhar as mudanças no mercado. A medida também busca simplificar o sistema tributário, dando mais clareza e segurança jurídica para investidores e empresas. A matéria está sendo analisada por Comissão Especial.
MP do Fim do Mundo - A medida provisória 1227/2024 prevê condições para fruição de benefícios fiscais, delega competência para julgamento de processo administrativo fiscal relativo ao Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), limita a compensação de créditos relativos a tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e revoga hipóteses de ressarcimento e de compensação de créditos presumidos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins. A vigência da medida foi encerrada e, por consequência, perdeu os efeitos.
MP do Crédito para o RS - A medida provisória 1275/2024 abriu crédito extraordinário de R$ 118,2 milhões para ações de apoio ao Rio Grande do Sul, após as enchentes de 2024. A medida foi aprovada pela Câmara e Senado.