A tramitação de um projeto no Congresso Nacional envolve inúmeras etapas. Seja um Projeto de Lei (PL), uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), um Projeto de Decreto Legislativo (PDL) ou outra proposição de competência do Legislativo, as matérias devem ser analisadas pela Câmara dos Deputados, por onde, geralmente, os textos começa a tramitar, e revisadas pelo Senado Federal. Além disso, é necessário quórum mínimo para as votações e cada proposta ainda precisa ser sancionada pelo Presidente da República.
Embora o tema pareça complexo, compreender a tramitação de proposições é essencial para acompanhar de perto as decisões que impactam a vida dos cidadãos.
Quem pode propor
Projetos de lei (PLs) e Propostas de Emenda à Constituição (PECs) são instrumentos legislativos que podem ser propostos por diferentes autoridades e órgãos, conforme previsto na Constituição Federal e nos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
No caso dos projetos de lei, a iniciativa pode partir de qualquer deputado federal ou senador, de comissões da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, do presidente da República, do Supremo Tribunal Federal (STF), dos tribunais superiores e do procurador-geral da República. Além disso, a Constituição também prevê a possibilidade de apresentação de projetos de lei por iniciativa popular, desde que haja a assinatura de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco estados, com ao menos 0,3% dos eleitores em cada um deles.
Já as PECs têm uma tramitação mais rigorosa e só podem ser apresentadas por alguns legitimados específicos. Estão aptos a propor uma PEC o presidente da República, pelo menos um terço dos membros da Câmara dos Deputados (171 dos 513 parlamentares), pelo menos um terço dos senadores (27 dos 81) e a maioria das Assembleias Legislativas dos estados, desde que cada uma se manifeste por maioria relativa de seus membros. Diferentemente dos projetos de lei, a iniciativa popular não está autorizada para as PECs.
De modo geral, os projetos de lei começam a tramitar na Câmara dos Deputados, exceto quando apresentados por senadores ou comissões do Senado, situações em que a análise se inicia naquela Casa.
Análise inicial: as comissões permanentes
Depois de protocolada, a proposição é distribuída pelo presidente da Casa Legislativa, responsável pelo início da tramitação, para as comissões permanentes que tratam do tema — no máximo três comissões. Essa distribuição leva em conta o tema do projeto e pode incluir, por exemplo, Comissão de Finanças e Tributação (CFT), quando há impacto orçamentário, ou Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), obrigatoriamente, para avaliar a constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa.
Essas comissões, formadas por deputados ou senadores, analisam o mérito da proposta, ou seja, o conteúdo e as implicações da matéria. Cada comissão designada recebe o projeto para análise, onde um relator é designado para apresentar parecer sobre o projeto. Se a tramitação for conclusiva, abre-se prazo de cinco sessões para apresentação de emendas.
Em seguida, um relator elabora seu parecer, podendo recomendar a aprovação, a rejeição, arquivamento, propor emendas ou até sugerir um texto alternativo, o chamado substitutivo. A proposta é votada (geralmente por votação simbólica) nas comissões. Se o parecer do relator for rejeitado, outro deputado é nomeado para redigir o parecer vencedor. Se for aprovado, segue para a próxima comissão, para o Plenário ou para a próxima casa legislativa, caso a tramitação seja conclusiva naquele colegiado.
Caso o número de comissões envolvidas ultrapasse quatro, é criada uma comissão especial para analisar a proposição, evitando demora excessiva.
Análise de admissibilidade: CFT e CCJC
Durante a tramitação de um projeto de lei ou de uma proposta de emenda à Constituição, é obrigatória a análise de admissibilidade pelas comissões de Finanças e Tributação (CFT) e de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC).
A CFT é responsável por avaliar o impacto orçamentário e financeiro da proposição, enquanto a CCJC examina sua constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa. Essas etapas são fundamentais antes que a proposta siga para o Plenário.
Caso qualquer uma dessas comissões entenda que o texto é inconstitucional ou incompatível com o orçamento público, a proposição pode ser arquivada ainda nessa fase, impedindo sua continuidade no processo legislativo.
Tramitação conclusiva ou encaminhamento ao Plenário
No Congresso Nacional, a maioria das proposições — como projetos de lei (PL), projetos de decreto legislativo (PDL) e outros — possui tramitação conclusiva nas comissões, o que significa que, se aprovadas nesses colegiados, podem seguir diretamente para o Senado Federal (quando iniciadas na Câmara), para a Câmara (quando iniciadas no Senado), ou para sanção presidencial, sem necessidade de votação em Plenário.
No entanto, há exceções em que a análise pelo Plenário se torna obrigatória. É o caso de projetos de lei complementar, de códigos, de iniciativa popular, de comissões, ou que tenham pareceres divergentes nas comissões. Além disso, proposições do Senado que tenham sido modificadas na Câmara, ou que tenham sido aprovadas em Plenário na casa de origem, também precisam ser votadas em Plenário.
Ainda, se houver recurso assinado por pelo menos 52 deputados no prazo de cinco sessões, qualquer projeto perde o caráter conclusivo e deve ser apreciado pelo conjunto dos parlamentares. O ritmo de tramitação de cada proposição também é definido pelo seu regime: ordinário, seguindo todas as etapas previstas; prioridade, para projetos de iniciativa de órgãos institucionais como o Executivo, Judiciário ou o Senado; e urgência, que permite pular formalidades regimentais e acelerar a votação.
Em casos excepcionais, é possível a adoção do regime de urgência urgentíssima, que autoriza a inclusão imediata da matéria na pauta do Plenário mediante requerimento aprovado por maioria absoluta dos deputados (257 votos), fazendo com que a votação ocorra na mesma sessão em que for aprovado.
A votação no Plenário
A votação no Plenário é a etapa final do processo legislativo. No caso de proposições votadas na Câmara dos Deputados, é necessário presença mínima de 257 deputados, que corresponde à maioria absoluta da Casa. Para os projetos na outra Casa Legislativa, o Senado Federal, a maioria absoluta é composta pela metade mais um dos senadores no total, ou seja, 41 senadores, já que o Senado tem 81 membros.
As votações podem ocorrer de três formas distintas: a votação simbólica, que é a mais comum e em que os parlamentares manifestam sua posição pela permanência ou mudança física no plenário, sem registro individual dos votos; a votação nominal, realizada por sistema eletrônico, que registra o voto de cada parlamentar e é obrigatória em matérias que exigem quórum qualificado, como as propostas de emenda à Constituição (PECs), ou quando solicitada por qualquer deputado; e a votação secreta, usada em casos específicos como eleições internas, onde os votos são eletronicamente registrados, mas os nomes dos votantes não são divulgados.
O quórum e a maioria necessária para aprovação variam conforme o tipo de proposição. Os projetos de lei ordinária e medidas provisórias exigem maioria simples dos presentes; os projetos de lei complementar precisam da maioria absoluta (257 votos); e as PECs devem ser aprovadas em dois turnos, com quórum qualificado de três quintos (308 votos) em cada votação.
Durante o processo, os deputados podem apresentar destaques para separar e votar trechos específicos ou emendas, permitindo que partes distintas do texto sejam aprovadas ou rejeitadas independentemente do todo. Além disso, quando várias proposições tratam de temas semelhantes, elas podem ser apensadas para tramitar juntas, com a proposta mais antiga tendo precedência.
Ao final de cada legislatura, a maioria das proposições em tramitação é arquivada, salvo exceções previstas no Regimento Interno, como projetos de iniciativa popular ou propostas já aprovadas pela Câmara e revisadas pelo Senado.
Etapa final
A tramitação final de um projeto de lei (PL), proposta de decreto legislativo (PDL), proposta de emenda à Constituição (PEC) ou qualquer outra proposição no Congresso Nacional envolve etapas decisivas que culminam na sanção ou veto pelo presidente da República.
Após ser aprovado na Câmara dos Deputados, o texto segue para o Senado Federal, onde passa por uma tramitação semelhante, incluindo análise em comissões e votação em Plenário. Caso os senadores façam alterações no projeto, ele retorna à Câmara para nova deliberação, garantindo que ambas as Casas concordem com o conteúdo final da proposta.
Uma vez aprovado nas duas Casas, o projeto é encaminhado ao presidente da República, que pode sancionar integralmente, sancionar parcialmente (sancionando apenas parte do texto) ou vetar, total ou parcialmente. A sanção presidencial significa que a proposta vira lei e é publicada no Diário Oficial da União, entrando em vigor conforme os prazos e condições estabelecidos no próprio texto legal.
Quando o presidente exerce o veto, ele pode alegar motivos de inconstitucionalidade, contrariedade ao interesse público ou outros fundamentos legais. O veto, por sua vez, deve ser apreciado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta, que pode manter ou derrubar o veto. Se o veto for derrubado, o texto volta a vigorar como lei.
No caso de veto parcial, apenas as partes vetadas ficam suspensas, enquanto o restante da lei é sancionado e publicado normalmente. Já se a sanção for integral, o texto completo torna-se lei imediatamente, formalizando o resultado final do processo legislativo.
Em resumo, o trajeto de uma proposição até sua sanção envolve um complexo equilíbrio entre análise técnica, negociação política e controle institucional, essencial para a produção legislativa democrática e transparente no Brasil.