
A produção de uma lei – tecnicamente de uma norma, pois a lei é um tipo específico de norma – segue o chamado processo legislativo. Trata-se de uma sequência de atos, cujo objetivo final é justamente produzir um texto normativo válido.
Há, contudo, elementos que podemos nomear de exteriores a esse processo. Contingências ou circunstâncias de ocasião podem influenciar fortemente o processo legislativo, tal como a ocorrência de um crime impactante, bárbaro, durante a tramitação de um projeto de lei na área penal.
Muitas vezes o contexto determina a elaboração da norma, como a edição de uma medida provisória que visa atender uma emergência, como a grande enchente no Rio Grande do Sul.
Essa circunstância ainda pode nascer da própria iniciativa da lei. Nossa Constituição prevê em seu art. 61, § 2°, a possibilidade de uma lei ser elaborada por iniciativa popular. Infelizmente, é algo pouco utilizado, mas justamente por sua origem (popular) chega ao Congresso com alta legitimidade. Bom exemplo disso foi a chamada “Lei da Ficha Limpa” (Lei Complementar 135/2010).
Um elemento extra-legal bastante presente, talvez o mais presente de todos, é aquele voltado às negociações políticas, especialmente quando envolve governo de um lado e parlamentares de oposição do outro.
Quando o governo consegue construir uma sólida base no Parlamento (Congresso Nacional), não apenas se enfraquecem essas negociações políticas, como se fortalece a posição governamental, a ponto desta ultima força aprovar literalmente o que quiser.
Quando, como é a situação presente, o governo não tem uma maioria no Parlamento, ou tem uma maioria pontual, episódica, bissexta, é tragado de modo até involuntário nesta roda-viva de negociações políticas, o que envolve, no mais das vezes, liberação de verbas ou de cargos – ou ambos – à chamada oposição.
O mais recente exemplo disso foi justamente o PL 1904/2024, apelidado pejorativamente de “PL do Estupro”. A hipótese mais aventada é que o presidente da Câmara, Arthur Lira, tenha detectado o alto interesse do governo em barrar o encaminhamento do PL em questão, mas, para atender esses anseios, todo o grupo de parlamentares sob a sua influência, exigiu a liberação de verbas a projetos seus, algo em torno de R$ 4,5 Bi.
A liberação de dinheiro para as emendas parlamentares, como são tecnicamente nomeadas essas intervenções legislativas individuais, não é algo ilegal. Contudo, certamente é um elemento “extra-legal” de discutível cabimento, ainda mais num momento, como o presente, em que as combalidas contas públicas buscam algum equilíbrio.
Para quem quiser acessar mais material meu e de outros pesquisadores, deixo aqui o link do Instituto Convicção, do qual faço parte.