Em 25 anos, Constituição se adapta a mudanças sem perder conquistas sociais

Por Ricardo Galhardo - iG São Paulo |

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Estudo da FGV mostra que Carta se beneficia de um sistema que garante flexibilidade ao mesmo tempo em que protege as cláusulas pétreas, que não podem ser alteradas

Prestes a completar 25 anos de vigência, a Constituição Federal promulgada em 5 de outubro de 1988 recebeu 74 emendas. Outras 1.700 propostas de emendas (PECs) tramitam no Congresso Nacional e a cada quatro anos o tema da suposta necessidade de reformas constitucionais volta à tona em forma de discurso eleitoral. Apesar de todas as pressões, a Carta se manteve intacta na essência e demonstrou capacidade surpreendente de absorver e incorporar demandas da sociedade, segundo juristas e políticos ouvidos pelo iG.

Mais do que isso, a Constituição de 1988 possibilitou a volta da estabilidade econômica e política – apesar de percalços como o impeachment de Fernando Collor em 1992 – e conduziu governos de matizes ideológicos diversos no caminho da ampliação e consolidação de direitos sociais nas últimas décadas.

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“Contra todos os mais céticos prognósticos, o projeto constitucional de 1988 tem se mostrado altamente resiliente. Não apenas manteve estável o sistema político brasileiro, como tem sido capaz de atualizar-se e adaptar-se às necessidades políticas e econômicas sem, com isso, deixar de realizar incrementalmente sua forte ambição normativa”, explica Dimitri Mimoulis, professor de direito das Fundação Getúlio Vargas, no estudo “Resiliência Constitucional”.

Para explicar a capacidade de assimilação da Constituição de 1988, Mimoulis e outros cinco professores da FGV foram buscar um conceito geralmente aplicado na física, o da resiliência, ou a capacidade de certos materiais de acumular energia em situações de pressão e manter suas características principais.

De acordo com o estudo, isso foi garantido por um sistema que ao mesmo tempo protege as cláusulas pétreas, mas garante flexibilidade no processo de emendas sem a necessidade de participação do Executivo, dos Estados federados nem da população, por meio de referendos, mas exige maioria absoluta do Parlamento (dois quintos dos votos) obrigando os agentes políticos a acordos abrangentes, além do controle do Judiciário por meio das Ações Diretas de Inconstitucionalidade.


“Em razão disso, a reforma constitucional tornou-se jurídica e politicamente fácil se for comparada, por exemplo, com a prevista pela Constituição liberal dos EUA. Assim sendo, os partidos políticos são os “senhores” não só das políticas públicas, mas também da reforma constitucional. Isso se manifesta na profusão de emendas constitucionais pontuais, que permitem reformas da maneira rápida e sem necessidade de colaboração interinstitucional”, diz o estudo, que destaca o papel do Judiciário na proteção da essência da Carta. “Isso pode ser obstáculo a qualquer discussão de projeto de emenda, pois sempre alguém pode alegar que contraria as cláusulas pétreas. O Judiciário, em particular o STF, pode fiscalizar as reformas constitucionais, freando aquelas que considerar contrárias a certa cláusula pétrea. Isso complica o jogo da reforma”.

As cláusulas pétreas são dispositivos da Constituição que não se submetem a alterações e estão previstas no artigo 60, § 4º. Tratam da forma federativa do Estado, do voto direito, secreto, universal e periódico, da separação de Poderes e dos direitos e garantias individuais.

“Volta e meia surgem propostas que prosperam e outras que não prosperam porque a Constituição oferece balizamento para as mudanças através de emendas”, disse Pedro Dallari, que integrou a assessoria jurídica do PT durante a Constituinte e hoje é professor de direito da USP.

Avanços sociais nos último quarto de século

“A questão é que a Constituição do Brasil é analítica e cuida de diversos outros temas. Ela cuida de tributos, previdência, saúde, educação. A sociedade vai mudando, evoluindo e, por isso, adaptá-la às mudanças da sociedade não é de todo um pecado. Pode ser uma virtude se a adaptação for em favor da população. O mais importante é dar efetividade à Constituição”, afirmou o presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, Marcus Vinicius Coelho.

O estudo relaciona os avanços sociais obtidos no último quarto de século à abrangência e detalhismo da Constituição, muitas vezes alvo de críticas. “A Constituição entrincheirou direitos, protegeu interesses, distribuiu poderes, realizou promessas, delineou objetivos de mudança social e determinou políticas públicas. Evidentemente, tais direitos e interesses não são harmônicos”, diz outro dos autores do estudo da FGV, Oscar Vilhena Vieira.

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A explicação para este fenômeno está no contexto político e na própria metodologia da Assembleia Nacional Constituinte. No total, 12 partidos políticos participaram da Constituinte. A maioria, de perfil conservador, não tinha unidade e precisava de apoio das minorias para ganhar as votações.

Isso garantiu a inclusão das demandas de vários setores e explica em parte a longa extensão do texto e a abrangência dos assuntos tratados. Pela primeira vez na história do Brasil, uma Constituição garantiu direitos como educação, saúde, habitação e previdência social, infância, lazer e segurança, indicou objetivos e garantiu as fontes de recursos.

Em ato pelos 25 anos da Constituição promovido pela OAB, terça-feira, em Brasília, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva creditou à Carta os avanços sociais dos governos petistas. “Ao longo dos oito anos em que fui presidente, minha tarefa cotidiana foi transformar em ações concretas os direitos estabelecidos na Constituição”, disse ele.

O senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), adversário de Lula, também confere à Constituição os avanços obtidos nos oito anos de mandato de Fernando Henrique Cardoso. “A Constituição é a grande plataforma de promoção da igualdade e justiça social”, disse o tucano. “Até a Justiça Desportiva é objeto da Carta”, completou o senador, exemplificando a abrangência do documento.

Uma leitura rápida das 74 emendas dá a dimensão do alcance da Constituição. Os temas vão desde a legislação eleitoral até a divisão de tarefas entre os entes federativos, passando pela economia, educação, transportes, segurança e direitos trabalhistas, a exemplo da PEC das Domésticas, a 72ª, aprovada este ano.

“O Brasil mudou para melhor e a Constituição foi o marco jurídico deste processo”, disse Pedro Dallari.

Das mais de 1.700 PECs que tramitam no Congresso, 75 estão prontas para ir a plenário apenas no Senado. Os temas também refletem o atual momento do país. A segurança pública é objeto de 14 delas, seguida pela reforma eleitoral, alvo de oito PECs.

“Uma Constituição deriva de um povo e dentro do poder constituinte originário, ele cria o poder derivado, que é o poder de se emendar a Constituição. As emendas são apresentadas no instante em que o patrono delas acha conveniente. Agora, o que eu sou contra é apresentar uma emenda que seja puramente a reboque de interesses meramente circunstanciais”, disse o ex-ministro da Justiça Bernardo Cabral, relator da Assembleia Nacional Constituinte e um dos principais personagens do processo.

Colaborou Wilson Lima, iG Brasília

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