De FHC a Lula, cinco propostas de reforma tributária fracassaram

Historicamente, tentativas de fazer a reforma esbarram em interesses e acabam tendo como desfecho mudanças pontuais no sistema

Rodrigo de Almeida, especial para o iG |

De Fernando Henrique Cardoso a Luiz Inácio Lula da Silva , foram cinco propostas patrocinadas pelo Executivo de reforma do sistema de impostos, taxas e contribuições. Duas com FHC (1995 e 2001), três com Lula (2003, 2004 e 2008). Todas elas tiveram um mesmo desfecho: a ideia de uma reforma ampla acabou abandonada pelos impasses, sendo substituída por medidas pontuais que, na prática, apenas engordaram a arrecadação. O mesmo filme repetiu-se em todas as tentativas. Sob pressão de governadores, forças antagônicas se digladiaram no Congresso, e o governo recuou.

Foi o caso da última tentativa do governo Lula, em 2008. Como suas antecessoras, a reforma buscava atenuar a principal anomalia da tributação nacional: o excesso de impostos e contribuições incidentes sobre a produção e o consumo de bens e serviços. A alteração mais importante era a proposta de uma lei única para o ICMS, maior fonte de receita dos Estados, que passaria a ser cobrado no destino das mercadorias (a proposta de 2001, de FHC, era concentrada nessa ideia de unificação do imposto).

A resistência em 2008 vinha encabeçada pelos governadores tucanos José Serra (São Paulo) e Aécio Neves (Minas Gerais), na época ambos potenciais candidatos à sucessão de Lula. A reforma implicaria em perda de receita para os governadores e a União. Previa que, nas operações e prestações interestaduais, o ICMS pertenceria “preponderantemente” ao Estado de destino da mercadoria ou serviço. Ao Estado de origem caberia o equivalente à incidência de 2% do imposto. A reforma privilegiava, portanto, Estados consumidores. As perdas se concentravam em grandes Estados produtores como São Paulo e Minas.

Como das outras vezes, discursos em defesa de uma reformulação completa do sistema foram substituídos por propostas de redução de um ou outro tributo. A proposta foi enviada ao Congresso em março de 2008 como prioridade legislativa do ano.

Em dezembro ela estava oficialmente adiada para 2009. Mas a ideia já havia sido esquecido por parlamentares, inclusive pelos próprios partidos aliados ao Palácio do Planalto, ainda no primeiro semestre. Na época, governistas preferiram manter em pauta a ideia de recriação da CPMF.

O adiamento da reforma foi anunciado pelo presidente da Câmara, Arlindo Chinaglia (PT-SP), que, poucas horas antes, havia sido chamado ao Planalto. No encontro, Lula fez um apelo pela votação da reforma, repetido, por telefone, ao presidente do Senado, Garibaldi Alves (PMDB-RN). Não deu certo, e o presidente atacou publicamente o Congresso, afirmando que a reforma tributária não saíra por culpa dos parlamentares.

Impasses também com FHC

Com Fernando Henrique Cardoso não foi muito diferente. No seu governo, por exemplo, a carga tributária saltou de 27,9% do PIB, em 1994, para 35% do PIB em 2002. Já em 1995, primeiro ano de mandato, FHC apresentava a principal proposta de reforma tfibutária, que entre outras coisas criava o ICMS federal e estabelecia isenção de impostos sobre as exportações. O novo imposto substituía o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) e passava a incidir sobre produtos que até ali não pagavam IPI – caso da energia elétrica, combustíveis e serviços de telecomunicações. Também estabelecia que o ICMS teria alíquota única em todo o país, índice a ser definido pelo Senado. O objetivo era neutralizar a chamada guerra fiscal entre os Estados.

Com os impasses no Congresso – motivados também por pressão dos governos estaduais, envolvidos na guerra fiscal em decorrência das alíquotas diferentes do ICMS – a reforma foi abandonada por falta de consenso. O presidente chegaria ao fim do mandato, em 2002, com uma minirreforma tramitando no Congresso. Mexeria apenas no PIS e de forma gradual.

Tanto FHC quanto Lula encerraram seus governos sob críticas de que trilharam o caminho mais simples: a aposta nas contribuições sociais, para as quais não há obrigatoriedade constitucional de compartilhar com Estados e municípios. Essa prática do governo federal começou anos antes, ainda com José Sarney na Presidência, mas foi ampliada com FHC, com a criação da Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL), a CPMF e a CIDE, a contribuição sobre combustíveis. Todos eles resultam em duplicação de bases de impostos existentes sem distribuição de receitas com Estados e municípios. Em 2002, quase 25% da arrecadação de tributos resultava de contribuições cumulativas – entre as quais se incluíam também o PIS e a Cofins.

Centralização tributária

Essa centralização da arrecadação tributária nas mãos do governo federal ajudou a amplificar crises em toda a História do Brasil. Os problemas tributários do Brasil têm sido uma marca desde a Colônia. O Primeiro Império, por exemplo, assistiu à reação das províncias à centralização tributária de Dom Pedro I que a Regência tentou corrigir sem sucesso. O mesmo ocorreu no Segundo Império, quando as reivindicações regionais por um mínimo de autonomia tributária foram ignoradas. O mesmo fenômeno se repetiu na recusa à centralização do período de Getulio Vargas (1930-1945) e do regime militar (1964-1984). Este último foi responsável pela maior reforma tributária das últimas décadas, realizada em 1966, no governo Castello Branco.

Os fracassos ao tentar criar um sistema tributário mais simples, mais igualitário e mais eficiente, com impostos que não onerem investimentos e exportações, se repetiram também em todas as constituições brasileiras – desde a Constituição outorgada por Dom Pedro II, em 1824, até as experiências posteriores de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988.


SAIBA MAIS SOBRE O SISTEMA TRIBUTÁRIO

Por que o sistema tributário brasileiro é complicado?
Por dois motivos. Primeiro porque o Brasil é um país federativo, com tributos federais, estaduais e municipais. São 27 Estados com 27 legislações distintas. Exemplo típico é o ICMS, diferente em cada Estado. Também os 5.760 municípios que cobram Imposto Sobre Serviços (ISS), e cada um com sua legislação específica. O contribuinte, os bancos e as empresas têm de conhecer as legislações específicas a nível federal, estadual e municipal. É um problema de países federativos, como o Brasil, Estados Unidos, Canadá e Índia. Nestes países sempre o sistema é complicado. Outro motivo é que, a partir de 1988, o Brasil esteve na UTI durante muito tempo, e precisou arrecadar a todo custo, por uma série de problemas econômicos, como a inflação. Foi necessário criar uma série de tributos estratégicos para conter esta situação fiscal delicada.

Por que a carga tributária alta é nociva para o Brasil?
Porque aumenta os preços, gera menos consumo e incide muito sobre a produção (como os altos tributos sobre a folha de salários, sobre os bens de produção). Ela incide sobre o empreendedorismo, que emperra o desenvolvimento nacional. De outro lado, como a carga tributária entra nos preços, isto prejudica uma redução dos preços e mais consumo, que seriam benéficos para o consumidor e ao mesmo tempo compromete a competitividade da indústria nacional no mercado externo. É mais barato importar da China um produto industrializado do que fabricá-lo no Brasil. Desta forma não há incentivo para a criação de novos empregos e empresas.

Com uma possível reforma tributária, o que melhoraria rapidamente no Brasil?
Teríamos um incentivo maior ao investimento, simplificar a atividade empresarial nos pagamentos dos tributos e atrair mais investimento nacionais e estrangeiros.

Que país pode ser citado por ter feito uma boa reforma tributária?
O Chile é um bom exemplo. A reforma aconteceu sob o regime autoritário. Hoje, a carga tributária paga pelos chilenos é baixa (em torno de 24%), mas houve mudanças no perfil do gasto do governo. Agora, a Previdência Social, por exemplo, é privada.

*Colaborou Leda Rosa

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